Alsace-Moselle : où sont les textes qui fondent l'application du droit français ?

Jean-Luc Filser : Une enquête documentaire auprès des administrations soulève des questions sur l'introduction des lois et règlements français dans le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et la Moselle. Plusieurs demandes de communication de documents ont été adressées au Gouvernement. Certaines ont déjà donné lieu à des réponses pour le moins inattendues.

Une disposition législative qui mérite attention

Le particularisme juridique de l'Alsace-Moselle est généralement présenté sous l'angle du maintien de certaines dispositions du droit local, notamment en matière de droit des cultes, de droit social ou de droit des associations.

Mais une question préalable mérite également d'être posée : selon quelles modalités le droit français a-t-il été introduit dans les trois départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle après leur retour à la France en 1918 ?

La loi du 17 octobre 1919 apporte une réponse qui ne laisse guère de place à l'ambiguïté dans sa formulation.

Son article 4 dispose :

« La législation française sera introduite dans lesdits territoires par des lois spéciales qui fixeront les modalités et délais de son application. »

L'article 3 de cette même loi prévoit, quant à lui :

« Les territoires d'Alsace et de Lorraine continuent jusqu'à ce qu'il ait été procédé à l'introduction des lois françaises à être régies par les dispositions législatives et réglementaires qui y sont en vigueur. »

Ces dispositions s'inscrivent dans un régime juridique particulier, dont la portée a notamment été examinée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-157 QPC du 5 août 2011.

La question qui se pose est donc celle de l'identification des textes spéciaux ayant introduit, dans les trois départements, différentes dispositions fondamentales de l'organisation juridique et institutionnelle française.

Des demandes adressées aux administrations

C'est dans cette perspective qu'ont été adressées au Gouvernement et aux administrations compétentes une série de demandes de communication de documents administratifs.

Elles concernent notamment les domaines suivants :

• La publication et la promulgation des lois et règlements : recherche des textes ayant introduit le Journal officiel de la République française comme support de publication dans les trois départements.
• La Constitution française : identification du texte ayant introduit la Constitution française en Alsace-Moselle.
• L'élection du président de la République : recherche des dispositions ayant rendu applicable le régime français de l'élection présidentielle dans ces territoires.
• L'Inspection générale de l'administration (IGA) : identification du fondement juridique de sa compétence territoriale dans le cadre de la mission d'évaluation relative à la situation de l'Alsace et à son éventuelle sortie du Grand Est.
• Le traité de Versailles du 28 juin 1919 : recherche des textes ayant organisé son application dans les trois départements.
• Le tribunal administratif d'Alsace-Lorraine : recherche des textes relatifs à son organisation et à son fonctionnement.
• L'Inspection générale de la justice : identification du texte fondant son intervention en Alsace-Moselle.

Ces demandes ne visent pas à remettre en cause, par principe, l'application du droit français.

Elles tendent à identifier les actes juridiques qui en ont organisé l'introduction, conformément au dispositif prévu par la loi du 17 octobre 1919.

La démarche repose sur un principe simple : lorsqu'un texte est censé avoir introduit une disposition dans un territoire soumis à un régime particulier, il doit être possible d'en retrouver la référence et d'en examiner le contenu. 

Des réponses administratives qui interrogent

L'élection présidentielle : l'administration ne sait pas si les textes existent

Les élections présidentielles sont organisées en Alsace-Moselle. Mais lorsqu'on interroge l'administration sur les textes ayant introduit les dispositions qui en fondent l'organisation dans ces trois départements, celle-ci indique ne pas avoir de certitude sur l'existence même des documents recherchés.

Il ne s'agit donc pas de contester l'existence des élections, mais de poser une question élémentaire de sécurité juridique : quels sont les textes qui en fondent l'application territoriale ?

Sur le plan pratique, une élection peut parfaitement être organisée par l'administration même si un service ministériel ne parvient pas à retrouver le texte qui aurait introduit les dispositions correspondantes.

Mais sur le plan juridique, la question est différente.

Si la loi du 17 octobre 1919 impose l'introduction de la législation française par des lois spéciales, il est légitime de demander quel acte a rendu applicables les dispositions relatives à l'élection présidentielle dans les trois départements.

La difficulté ne peut pas être écartée par le seul constat que les élections y ont effectivement lieu.

Ainsi, peut-on organiser une élection présidentielle dans trois départements lorsque l'administration elle-même n'est pas en mesure de confirmer l'existence des textes ayant introduit les dispositions qui en régissent l'organisation ?

Le Journal officiel : une recherche renvoyée aux cartons des Archives nationales

Une autre demande concernait les modalités d'introduction du Journal officiel de la République française comme support de publication des lois et règlements dans le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et la Moselle.

L'administration a indiqué qu'il convenait de rechercher les documents correspondants dans les cartons des Archives nationales.

La recherche a été orientée vers deux périodes :

• du 11 novembre 1918 au 31 décembre 1925 ;
• du 1^er janvier 1926 au 31 décembre 1959.

La même orientation vers les archives a été donnée pour les textes ou mesures ayant mis en œuvre, dans ces départements et durant les mêmes périodes, deux conditions essentielles de l'application du droit français :

• l'introduction de la Constitution française ;
• la promulgation des lois.

Autrement dit, les recherches portant sur les fondements juridiques de l'application de la Constitution et sur le régime de publication des lois renvoient à des fonds d'archives qu'il reste à explorer.

Cette réponse soulève une question qui dépasse la simple recherche documentaire : où se trouvent les actes ayant organisé l'introduction de dispositions aussi fondamentales dans les trois départements ?

Des rapports administratifs dont la communication est également demandée

La démarche ne se limite pas aux textes historiques.

Une demande distincte porte sur le rapport de l'Inspection générale de la justice n° 014-19 d'avril 2019, intitulé « Mission sur l'opportunité d'étendre la liberté d'installation des officiers publics et ministériels en Alsace-Moselle ».

La version accessible au public comporte des passages occultés.

Une demande de communication d'une version intégrale a donc été adressée au ministère de la Justice.

L'objectif est de pouvoir examiner le contenu complet du rapport et de connaître, le cas échéant, les motifs juridiques justifiant les occultations.

Il ne s'agit pas de présumer de la nature des informations masquées, mais de savoir précisément ce qu'elles contiennent et sur quel fondement leur communication aurait été limitée.

La CADA désormais saisie

Face à l'absence de réponse à plusieurs demandes ou aux difficultés rencontrées pour obtenir les documents recherchés, une nouvelle étape est engagée.

La Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) est saisie ou appelée à l'être dans les dossiers pour lesquels les conditions réglementaires de saisine sont réunies.

Les premières saisines concernent notamment les demandes adressées au Premier ministre et aux ministères compétents.

Il s'agit désormais de faire examiner par cette autorité les refus explicites ou implicites de communication et le caractère communicable des documents sollicités.

Cette procédure permettra également de mieux distinguer les documents qui existent et peuvent être communiqués, ceux dont l'existence reste à établir et ceux qui font éventuellement l'objet de restrictions légales de communication. 

Une question de transparence et de connaissance du droit

Au fond, cette démarche ne porte pas sur une revendication institutionnelle particulière et ne préjuge pas de l'avenir du rattachement régional de l'Alsace.

Elle intervient toutefois dans un contexte où :

- La question de l'évolution institutionnelle de l'Alsace est de nouveau débattue, notamment avec la proposition de loi n° 528 (anciennement n° 1800) relative à la sortie de l'Alsace de la région Grand Est.

- Il s’agit d’élire en mai 2027, le président de la République de tous les Français, y compris les Alsaciens et les Mosellans. N’est-il pas préférable de connaître au préalable les textes qui le permettent dans ce territoire au particularisme obscur ?

Avant de débattre de l'évolution institutionnelle d'un territoire, ne convient-il pas de disposer d'une connaissance précise de son cadre juridique actuel ?

La loi du 17 octobre 1919 prévoit des modalités particulières d'introduction de la législation française. Plus d'un siècle après son adoption, l'identification des textes pris en application de cette disposition constitue une question légitime.

Il ne s'agit pas d'affirmer que ces textes n'existent pas. Il s'agit de les retrouver, d'en obtenir communication et d'en vérifier la portée.

Car le particularisme juridique de l'Alsace-Moselle ne peut être pleinement compris sans connaître non seulement les dispositions locales qui ont été maintenues, mais également les textes qui ont introduit le droit français.

La question reste donc ouverte : quels sont les textes spéciaux qui ont organisé
cette introduction, et où peut-on aujourd'hui les consulter ?

Jean-Luc Filser